Der KSZE-Prozess aus Sicht der Neutralen Staaten

Der KSZE-Prozess aus Sicht der Neutralen Staaten

(Vortrag im Rahmen der „Europa-Gespräche“, Universität Hildesheim, 12. Jan. 2009)

Sehr geehrte Damen und Herren, lieber Herr Kollege Gehler,

 

besten Dank für die Einladung nach Hildesheim, die ich sehr gerne angenommen habe. Obwohl manchem das Thema meines Vortrages „Der KSZE-Prozess aus Sicht der Neutralen Staaten“ etwas speziell vorkommen mag. Hier muss wohl die Herkunft von Michael Gehler als Österreicher und meiner selbst als Schweizer als Rechtfertigung für die Themenwahl genügen. Ich war zuerst selbst etwas erstaunt, als ich gebeten wurde unter diesem Titel in Deutschland und im Rahmen der „Europa-Gespräche“ der Universität Hildesheim vorzutragen. Zumindest in der Schweiz wird unter dem Stichwort „Europa“ nämlich bis heute vor allem jener politische Prozess verstanden, der zur Bildung der EU geführt hat. Und die Schweiz hat sich in ihrem aussenpolitischen Selbstverständnis ja lange Zeit gerade dadurch ausgezeichnet, dass sie sich an diesem Projekt nicht beteiligte. Es ist nun nicht Thema meines Vortrages die Erklärungen für dieses Abseitsstehen zu ergründen, sondern über einen anderen Aspekt des europäischen Einigungsprozesses zu sprechen, an dem die Schweiz und die anderen neutralen Staaten sehr wohl von anfang an sehr aktiv teilhatten: Es geht hier um die Gründung der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa im Jahre 1975 und deren Folgen für die Überwindung des Ost-West-Konfliktes und das Zusammenwachsen eines geteilten Kontinentes nach 1989.

 

In der Tat ist mir selbst erst in den vergangenen vier Jahren, die ich in Wien verbracht habe, aufgegangen, dass die Geschichte der KSZE im Rückblick sehr wohl als Geschichte der Europäischen Einigung gelesen werden kann. Am deutlichsten wurde mir dies, als zu Beginn meines Wiener Aufenthaltes im Jahr 2004 zehn neue Mitgliedstaaten in die EU aufgenommen wurden, darunter 4 osteuropäische Nachbarstaaten Österrreichs, welche fünfzehn Jahre zuvor noch jenseits der scheinbar undurchdringbaren Grenze des Eisernen Vorhangs gelegen hatten. Sie alle gehörten jedoch bereits 1975 zu den Unterzeichnern der Helsinki Schlussakte, welche den Grundstein für den KSZE-Prozess legte, von dem wir heute annehmen, dass er in den 1980er Jahren entscheidend zur friedlichen Überwindung des Ost-West-Gegensatzes in Europa beigetragen hat.

 

Welche Rolle spielten nun die Neutralen Staaten im KSZE-Prozess? Was war der Grund für ihre aktive Teilnahme an diesen multilateralen Verhandlungen, die doch im Kern v.a. einmal die ungelösten Fragen des 2. Weltkrieges wie z.B. die deutsche Frage betrafen, Fragen also von welchen die Neutralen nicht unbedingt direkt tangiert waren? Welche Interessen verfolgten die vier Neutralen Österreich, Finnland, Schweden, Schweiz und mit ihnen in der Folge auch die europäischen Blockfreien Jugoslawien, Zypern und Malta in den Gesprächen über europäische Sicherheit? Welche Berührungspunkte gab es zwischen den Staaten, die keinem der beiden Blöcke angehörten, und welche Einflussmöglichkeiten hatten sie auf das Verhalten der Militärallianzen in Ost und West? Dies sind einige der Fragen, die mich in meinen Forschungen während der vergangen vier Jahren beschäftigt haben. Ich bin gegenwärtig dabei die letzten Resultate dieses Projekts in einer Studie zusammenzuschreiben, welche noch dieses Jahr im Nomos-Verlag erscheinen wird. Sie kriegen also sozusagen hier und heute einen exklusiven Vorabdruck in mündlicher Form meines neuesten Beitrags zur KSZE-Forschung.

 

Konkret werde ich zu den folgenden Punkten sprechen:

  • Die Position der neutralen und blockfreien Staaten im europäischen Kalten Krieg (strategische Randlage)

  • Die Interessen der Neutralen und Blockfreien an der Idee einer Gesamteuropäischen Sicherheitskonferenz (Unterstützung des Détente-Prozesses, Vergrösserung des eigenen Handlungsspielraums)

  • Einflussmöglichkeiten in den KSZE-Gesprächen (Prozedurale Regeln, gleiches Recht auf Mitsprache, Konsensregel, aktive Partizipation, Operation Körbe)

  • Individuelle Initiativen bei der Schaffung der Konferenzagenda (Middle East, SRPD, Disarmament, CBM)

  • Ansätze zu einer gemeinsamen Politik (CBM, Follow-up)

  • Möglichkeiten und Grenzen zwischen den Blöcken zu vermitteln (Package Deal)

  • Beitrag zur die Überwindung des Kalten Krieges in Europa (Gemeinsames Engagement für die Folgen, Keeping the Process alive)

  • Falls Zeit bleibt: Methodische Anmerkungen (Forschungsvorgehen), Berührungspunkte mit Deutschland (Konferenzsprache dt., Sprachgruppe Dt. und Quadripartite Rights), Konflikte zwischen den Neutralen und Blockfreien (Neutralitätsklausel, A-Jug.),

 

Direktsprungliste für Online-Leser

  • Die Neutralen und die Idee einer europäischen Sicherheitskonferenz
  • Die strategische Lage der Neutralen in Europa
  • Das Interesse der Neutralen an der KSZE
  • Einflussmöglichkeiten der Neutralen und Blockfreien in der KSZE
  • Operation Körbe
  • Inhaltliche Vorschläge der Neutralen und Blockfreien
  • Gemeinsame Vorschläge der N+N
  • Möglichkeiten der Vermittlung zwischen Ost und West
  • Die Neutralen und Blockfreien als „Bewahrer“ des Helsinki-Prozesses
  • Fazit
  • Exkurs 1: Forschungsvorgehen
  • Exkurs 2: Berührungspunkte der N+N mit Deutschland
  • Exkurs 3: Differenzen zwischen den N+N Staaten
  • Anhang: Präsentation zum Download


Die Neutralen und die Idee einer europäischen Sicherheitskonferenz


Seit 1954 hatte die Sowjetunion verschiedentlich versucht, dem Westen die Idee einer europäischen Sicherheitskonferenz schmackhaft zu machen. Die Stossrichtung dieser frühen Vorschläge war jedoch für den Westen stets unakzeptabel, propagierten die Sowjets doch nichts weniger als das Ziel der Auflösung der Militarallianzen in Ost und West. Eine Auflösung der NATO, gleichbedeutend mit dem Abzug der Truppen der USA aus Europa, konnte für den Westen angesichts der herrschenden Verhältnisse nach der kommunistischen Machtübernahme in Osteuropa und der Globalisierung des Kalten Kriges in den 1950er und 60er Jahren keine Option sein. Das ursprüngliche sowjetische Ziel, mit dem Vorschlag eines Systems der kollektiven Sicherheit für ganz Europa die militärische Aufrüstung des Westens zu verhindern und die Voraussetzungen für ein wiedervereinigtes (nach Möglichkeit militärisch neutralisiertes) Deutschland zu schaffen, konnte insbesondere in Westdeutschland keine Unterstützung finden.

 

Nach der Staatsgründung und militärischen Westintegration der Bundesrepublik in die NATO änderte sich die Stossrichtung des sowjetischen Konferenzvorschlages leicht. Nun sollte die Einberufung einer Sicherheitskonferenz dafür sorgen, auf der Basis der Existenz zweier deutscher Staaten die Anerkennung des territorialen Status Quo in Europa durchzusetzen, und somit die sowjetische Einflussphäre in Osteuropa faktisch zu legitimieren.

 

Die sowjetische Idee stiess aber im Westen bis Mitte der 1960er Jahre weiter auf taube Ohren: Die westlichen Mächte sahen damals im Drängen Moskaus vor allem den Versuch, die militärische, politische und wirtschaftliche Integration Westeuropas zu stören und möglichst rückgängig zu machen. Erst nach dem Abflauen der akuten Phase des Kalten Krieges der Supermächte (Stichworte: Berlin-Krise 1958, Mauerbau 1961, Kuba-Krise 1962) und der damit verbundenen leichten atmosphärischen Entspannung zwischen Moskau und Washington wurde eine Wiederaufnahme der Gespräche mit dem Westen über die Situation in Europa möglich.

 

Im Dezember 1964 regte der polnische Aussenminister Adam Rapacki in enger Koordination mit der Sowjetunion erneut die Einberufung einer Konferenz aller europäischen Staaten an. Erstmals wurde nicht mehr ein relativ statisches gesamteuropäisches Sicherheitssystem zur Einbindung und Neutralisierung der Bundesrepublik propagiert, sondern ein deutlich flexibleres Konferenzprojekt ins Auge gefasst. Die Sicherheitskonferenz wurde von Generalsekretär Leonid Breschnew auf dem 23. Parteikongress der KPdSU im März/April 1966 zur „offiziellen sowjetischen Politik“ erhoben und in der Bukarester Deklaration der Warschauer Pakt-Staaten vom 6. Juli 1966 zusammengefasst und konkretisiert. Die Erklärung enthielt drei wesentliche Elemente, welche in der Folge das Thema der östlichen Entspannungspolitik dominieren sollten: Anerkennung der bestehenden Grenzen, allgemeiner Gewaltverzicht und Ausweitung der Zusammenarbeit auf die Gebiete der Wissenschaft, Technik, Kultur und Kunst. Das Ziel der Auflösung der militärischen Blöcke wurde allerdings weiterhin beibehalten.

 

Bis zu diesem Zeitpunkt war die Idee einer Europäischen Sicherheitskonferenz einzig zwischen den Grossmächten in Ost und West diskutiert worden. Doch mit der Bukarester Deklaration von 1966 wurden erstmals auch die neutralen Staaten direkt zur Mitarbeit am östlichen Konferenzprojekt eingeladen. In Punkt zwei der in sieben Punkte gegliederten „konkreten“ Vorschläge wurde die Notwendigkeit unterstrichen, dass „auch jene Staaten, die keiner militärischen Allianz angehören, auf bilateraler oder multilateraler Basis sich bemühen sollten, die Sache der europäischen Sicherheit zu fördern1. In Punkt sieben wurde die positive Rolle speziell hervorgehoben, welche die neutralen Staaten bei der Einberufung einer europäischen Konferenz mit dem Ziel der Schaffung einer allgemeinen Deklaration über die europäische Zusammenarbeit spielen könnten.

 

Diese positive Erwähnung der Neutralen Staaten und ihrer allfälligen Rolle bei der Einberufung der Konferenz geschah durchaus mit Kalkül. Schon länger war den Sowjets nämlich klar geworden, dass so lange der Vorschlag von östlicher Seite kam, der Westen die Konferenzidee als blosse Propaganda ablehnen würde. Deshalb sollten in der Folge die europäischen Neutralen Staaten als Vehikel gewonnen werden, um die Konferenzidee von vermeintlich unabhängiger Seite zu lancieren. Dafür stellte die Konferenz der kommunistischen und Arbeiterparteien Europas im tschechoslowakischen Karlsbad im April 1967 den Neutralen in Aussicht, dass die Schaffung eines europäischen Sicherheitssystems auch die „Anerkennung des Neutralitätsprinzips und eine bedingungslose Achtung der Integrität der neutralen Staaten“ beinhalten müsse2. Hier wurde ganz eindeutig ein „Köder“ in Richtung der Neutralen ausgeworfen. Der sowjetische Generalsekretär Leonid Breschnjew machte dafür in seiner Ansprache am 24. April in Karlsbad auch deutlich, was er von den Neutralen dafür erwartete. Dort sagte er nämlich: „Für eine Reihe von Ländern, darunter in Nordeuropa, könnte die Neutralität die Alternative ihrer Teilnahme an militärisch-politischen Staatengruppierungen werden. Die KPdSU geht davon aus, dass bei der Festigung des europäischen Friedens nicht wenig von der Initiative der neutralen Staaten und von ihren guten Diensten abhängt. Die Sowjetunion würde Initiativen, die diesem Ziel dienen, bereitwillig entgegenkommen3.

 

Die Botschafter der drei neutralen Staaten Österreich, Schweden und Schweiz in Moskau kamen rasch zu der Ansicht, dass es sich bei Breschnews Aufruf um nichts weniger als um eine formelle Aufforderung an die neutralen Staaten handelte, ihre Dienste zur Schaffung eines europäischen Sicherheitssystems anzubieten, (und hier zitiere ich aus einem Bericht des österreichischen Botschafters Walter Wodak): „wobei man sowjetischerseits wahrscheinlich von der Annahme ausgeht, dass die Westmächte eine derartige Initiative der neutralen Staaten kaum ablehnen würden und wenn sie dies tun sollten, sie in eine propagandistisch ungünstige Situation kämen“. Die neutralen Staaten sollten im Gegenzug für diesen „Liebesdienst“ ihren Status der Neutralität und das Prinzip der Unverletzlichkeit derselben in einer blockübergreifenden Konferenz garantiert bekommen. Eine nicht unattraktive Option in Zeiten des Kalten Krieges, vor allem für die zu dieser Zeit noch wenig gefestigte Neutralität Österreichs und Finnlands.

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Die strategische Lage der Neutralen in Europa


An dieser Stelle scheint mir ein Blick auf die politische Landkarte Europas mitte der 60er Jahre von Nöten, um die unterschiedliche geo-strategische Lage der Neutralen im Kalten Krieg in Erinnerung zu rufen. Der Blick auf die Karte zeigt dabei, dass sich von den vier europäischen Neutralen Österreich, Finnland, Schweden und Schweiz nur die beiden westlich gelegenen Schweden und Schweiz militärisch gesehen einigermassen sicher sein konnten. Befand sich doch zumindest die Schweiz faktisch unter dem nuklearen Schutzschirm der NATO und Schweden verfügte, wie wir heute wissen, über weitgehende Abmachungen mit der Westallianz für den Fall eines Krieges mit der Sowjetunion. Dagegen befanden sich Finnland und Österreich in einer ungleich prekäreren geo-strategischen Randlage, und es war keineswegs klar, welche Sicherheiten die Westallianz im Falle eines Angriffs aus dem Osten für diese Staaten im Stande und Willens zu leisten war. Die vordefinierte NATO-Verteidigungslinie verlief jedenfalls deutlich westlich von Wien und Helsinki. Gleiches gilt in Bezug auf die geo-strategische Randlage übrigens für das blockfreie Jugoslawien, das sich seit dem Zerwürfnis von Tito mit Stalin im Jahre 1948 auf einem politisch heiklen Unabhängigkeitskurs befand.

 

Auch historisch gesehen war die Neutralität Schwedens und der Schweiz um einiges gesicherter als in Finnland und in Österreich. Finnland war noch bis zu Beginn des 20. Jahrhunderts eine russischen Provinz gewesen und musste nach der schmerzlichen Niederlage im Zweiten Weltkrieg einen „Freundschaftsvertrag“ mit der Sowjetunion abschliessen, der das Land zwar nicht gerade in eine direkte Abhängigkeit von Moskau führte wie die Mitgliedstaaten des Warschauer Paktes, der aber den Sowjets weitgehende Möglichkeiten zur politischen Einflussnahme eröffnete. Ich denke, ich brauche ihnen den Begriff der „Finnlandisierung“ nicht weiter zu erörtern. Österreich hatte ein ähnliches Schicksal erlitten, als es nach dem 2. Weltkrieg zehn Jahre sowjetischer Besatzung in seinen östlichen Landesteilen über sich ergehen lassen musste, und nur „zum Preis“ der militärisch limitierten Neutralität 1955 in die Unabhängigkeit entlassen wurde. Auch hier war die Gefahr der politischen Einflussnahme aus Moskau in den sechziger Jahren keineswegs gebannt.

 

Es ist denn auch kein Zufall, dass die Sowjetunion in den Jahren 1966 bis 1969, zunächst in Österreich dann in Finnland, versuchte, ihren Einfluss für das Sicherheitskonferenzprojekt geltend zu machen. Dass sich die sowjetischen Druckversuche zuerst auf Österreich konzentrierten, hat damit zu tun, dass Wien aufgrund der damals laufenden Bestrebungen um ein Sonderabkommen mit der EWG besonders anfällig für solche Einflussversuche war. Österreich sollte für die sowjetische Einwilligung zu einem solchen Abkommen einen Preis in Form der weitergehenden Unterstützung für die sowjetische KSZE-Idee bezahlen, ansonsten würde Moskau das Abkommen mit der EWG blockieren. Im Extremfall wäre gar mit der Drohung wirtschaftlicher Sanktionen und der Aberkennung der Neutralität durch die Sowjets zu rechnen. Die Regierung in Wien blieb jedoch standhaft. In einem österreichischen Grundlagenpapier zum sowjetischen Konferenzprojekt wurde zwar ein grundsätzliches Interesse Österreichs an der Abhaltung einer Gesamteuropäischen Sicherheitskonferenz unter Teilnahme „aller interessierten Staaten“ – d.h. inklusive der USA – manifestiert. Gleichzeitig wurde aber auch eine deutliche „rote Linie“ markiert, die es in den Gesprächen mit den Sowjets nicht zu überschreiten galt; Österreich würde zwar als Veranstaltungsort und Organisator zur Verfügung stehen, man würde aber nicht von sich aus die Initiative zur Einberufung der Konferenz ergreifen.

 

Diese Politik wurde konsequent eingehalten, doch die sowjetischen Druckversuche liessen erst nach, nachdem die österreichischen Bemühungen um ein Sonderabkommen mit der EWG im Jahre 1968 an französischen und italienischen Widerständen scheiterten. Damit verlor die Sowjetunion ihren Hebel, über das Instrument des Staatsvertrages Druck auf die österreichische Neutralität auszuüben und die Regierung in Wien zu einer Initiative in Sachen Sicherheitskonferenz zu bewegen. Gleichzeitig hatte die gewaltsame Niederschlagung des Prager Frühlings in der Tschechoslowakei im August 1968 den östlichen Initiativen zur Einberufung der Sicherheitskonferenz einen vorübergehenden Rückschlag beschert.

 

Hatten bisherige Tendenzen einer Entspannung zwischen den Militärblöcken in Europa die Chancen für eine Abhaltung der Konferenz durchaus erhöht, wurde nun gewissermassen alles wieder auf Stufe null zurückgestellt. Doch die Sowjetunion gab ihr Vorhaben auch in der Folge der CSSR-Krise von 1968 nicht auf. Im Vorjahr hatte der so genannte Harmel-Bericht, der im Dezember 1967 vor dem Hintergrund von De Gaulles Détente-Politik mit der Sowjetunion und der neuen Ostpolitik Bonns von den Regierungen der NATO-Staaten verabschiedet wurde, zum ersten Mal festgehalten, dass die Allianz über die Gewährleistung der militärischen Sicherheit der Mitgliedstaaten hinaus, in Zukunft auch eine aktive Rolle bei der Entspannung der Ost-West-Beziehungen spielen sollte. Noch unmittelbar vor der CSSR-Krise im Juni 1968 hatte die NATO-Ministerratstagung in Reykjavik indirekt auf die immer drängenderen Forderungen des Warschauer Paktes nach einer europäischen Sicherheitskonferenz reagiert, indem sie nun ihrerseits die Sowjetunion und die osteuropäischen Staaten zu Gesprächen über die beiderseitige und ausgewogene Truppenverminderung aufforderte. Der Einmarsch der Sowjetunion und ihrer Alliierten in die Tschechoslowakei im August brachten diese Gespräche jedoch zu einem vorübergehenden Stillstand.

 

Die Krise in der CSSR sollte sich allerdings mit Blick auf das Projekt einer europäischen Sicherheitskonferenz als heilsamer Schock erweisen. Nachdem Moskau den schwierigen Moment der inneren Destabilisierung des Warschauer Paktes überwunden hatte, wurde die Idee der Sicherheitskonferenz im Folgejahr neu lanciert – nun allerdings unter deutlich veränderten, „realistischeren“ Vorzeichen. Die Warschauer Pakt-Staaten verzichteten im so genannten Budapester Appell vom 17. März 1969 darauf, die Auflösung der militärischen Blöcke als Ziel ihrer Entspannungspolitik zu erwähnen, und auch die Forderung nach Abzug der fremden Truppen aus Europa wurde nicht mehr ausdrücklich genannt4. Als Vorbedingungen einer europäischen Sicherheitskonferenz wurden nunmehr „nur“ noch die Anerkennung des Status Quo in Europa, expressis verbis in Bezug auf die Oder-Neisse-Linie und die innerdeutschen Grenzen, der Verzicht der Bundesrepublik auf eine atomare Bewaffnung und die Respektierung des besonderen Status für Berlin aufrechterhalten. Unter diesen Voraussetzungen hatte das Konferenzprojekt im Westen zum ersten Mal eine ernsthafte Chance auf Verwirklichung. Es blieb allerdings das Problem, dass noch immer eine vermeintlich unparteiische Drittpartei gebraucht wurde, um den Aufruf für

Die Krise in der CSSR sollte sich allerdings mit Blick auf das Projekt einer europäischen Sicherheitskonferenz als heilsamer Schock erweisen. Nachdem Moskau den schwierigen Moment der inneren Destabilisierung des Warschauer Paktes überwunden hatte, wurde die Idee der Sicherheitskonferenz im Folgejahr neu lanciert – nun allerdings unter deutlich veränderten, „realistischeren“ Vorzeichen. Die Warschauer Pakt-Staaten verzichteten im so genannten Budapester Appell vom 17. März 1969 darauf, die Auflösung der militärischen Blöcke als Ziel ihrer Entspannungspolitik zu erwähnen, und auch die Forderung nach Abzug der fremden Truppen aus Europa wurde nicht mehr ausdrücklich genannt4. Als Vorbedingungen einer europäischen Sicherheitskonferenz wurden nunmehr „nur“ noch die Anerkennung des Status Quo in Europa, expressis verbis in Bezug auf die Oder-Neisse-Linie und die innerdeutschen Grenzen, der Verzicht der Bundesrepublik auf eine atomare Bewaffnung und die Respektierung des besonderen Status für Berlin aufrechterhalten. Unter diesen Voraussetzungen hatte das Konferenzprojekt im Westen zum ersten Mal eine ernsthafte Chance auf Verwirklichung. Es blieb allerdings das Problem, dass noch immer eine vermeintlich unparteiische Drittpartei gebraucht wurde, um den Aufruf für alle Seiten akzeptabel zu gestalten. Deshalb wendeten sich die Sowjets nun an

Die Krise in der CSSR sollte sich allerdings mit Blick auf das Projekt einer europäischen Sicherheitskonferenz als heilsamer Schock erweisen. Nachdem Moskau den schwierigen Moment der inneren Destabilisierung des Warschauer Paktes überwunden hatte, wurde die Idee der Sicherheitskonferenz im Folgejahr neu lanciert – nun allerdings unter deutlich veränderten, „realistischeren“ Vorzeichen. Die Warschauer Pakt-Staaten verzichteten im so genannten Budapester Appell vom 17. März 1969 darauf, die Auflösung der militärischen Blöcke als Ziel ihrer Entspannungspolitik zu erwähnen, und auch die Forderung nach Abzug der fremden Truppen aus Europa wurde nicht mehr ausdrücklich genannt4. Als Vorbedingungen einer europäischen Sicherheitskonferenz wurden nunmehr „nur“ noch die Anerkennung des Status Quo in Europa, expressis verbis in Bezug auf die Oder-Neisse-Linie und die innerdeutschen Grenzen, der Verzicht der Bundesrepublik auf eine atomare Bewaffnung und die Respektierung des besonderen Status für Berlin aufrechterhalten. Unter diesen Voraussetzungen hatte das Konferenzprojekt im Westen zum ersten Mal eine ernsthafte Chance auf Verwirklichung. Es blieb allerdings das Problem, dass noch immer eine vermeintlich unparteiische Drittpartei gebraucht wurde, um den Aufruf für alle Seiten akzeptabel zu gestalten. Deshalb wendeten sich die Sowjets nun an

Die Krise in der CSSR sollte sich allerdings mit Blick auf das Projekt einer europäischen Sicherheitskonferenz als heilsamer Schock erweisen. Nachdem Moskau den schwierigen Moment der inneren Destabilisierung des Warschauer Paktes überwunden hatte, wurde die Idee der Sicherheitskonferenz im Folgejahr neu lanciert – nun allerdings unter deutlich veränderten, „realistischeren“ Vorzeichen. Die Warschauer Pakt-Staaten verzichteten im so genannten Budapester Appell vom 17. März 1969 darauf, die Auflösung der militärischen Blöcke als Ziel ihrer Entspannungspolitik zu erwähnen, und auch die Forderung nach Abzug der fremden Truppen aus Europa wurde nicht mehr ausdrücklich genannt4. Als Vorbedingungen einer europäischen Sicherheitskonferenz wurden nunmehr „nur“ noch die Anerkennung des Status Quo in Europa, expressis verbis in Bezug auf die Oder-Neisse-Linie und die innerdeutschen Grenzen, der Verzicht der Bundesrepublik auf eine atomare Bewaffnung und die Respektierung des besonderen Status für Berlin aufrechterhalten. Unter diesen Voraussetzungen hatte das Konferenzprojekt im Westen zum ersten Mal eine ernsthafte Chance auf Verwirklichung. Es blieb allerdings das Problem, dass noch immer eine vermeintlich unparteiische Drittpartei gebraucht wurde, um den Aufruf für alle Seiten akzeptabel zu gestalten. Deshalb wendeten sich die Sowjets nun an Finnland, in der Hoffnung dort mehr Erfolg als mit den Österreichern zu

Die Krise in der CSSR sollte sich allerdings mit Blick auf das Projekt einer europäischen Sicherheitskonferenz als heilsamer Schock erweisen. Nachdem Moskau den schwierigen Moment der inneren Destabilisierung des Warschauer Paktes überwunden hatte, wurde die Idee der Sicherheitskonferenz im Folgejahr neu lanciert – nun allerdings unter deutlich veränderten, „realistischeren“ Vorzeichen. Die Warschauer Pakt-Staaten verzichteten im so genannten Budapester Appell vom 17. März 1969 darauf, die Auflösung der militärischen Blöcke als Ziel ihrer Entspannungspolitik zu erwähnen, und auch die Forderung nach Abzug der fremden Truppen aus Europa wurde nicht mehr ausdrücklich genannt4. Als Vorbedingungen einer europäischen Sicherheitskonferenz wurden nunmehr „nur“ noch die Anerkennung des Status Quo in Europa, expressis verbis in Bezug auf die Oder-Neisse-Linie und die innerdeutschen Grenzen, der Verzicht der Bundesrepublik auf eine atomare Bewaffnung und die Respektierung des besonderen Status für Berlin aufrechterhalten. Unter diesen Voraussetzungen hatte das Konferenzprojekt im Westen zum ersten Mal eine ernsthafte Chance auf Verwirklichung. Es blieb allerdings das Problem, dass noch immer eine vermeintlich unparteiische Drittpartei gebraucht wurde, um den Aufruf für

Die Krise in der CSSR sollte sich allerdings mit Blick auf das Projekt einer europäischen Sicherheitskonferenz als heilsamer Schock erweisen. Nachdem Moskau den schwierigen Moment der inneren Destabilisierung des Warschauer Paktes überwunden hatte, wurde die Idee der Sicherheitskonferenz im Folgejahr neu lanciert – nun allerdings unter deutlich veränderten, „realistischeren“ Vorzeichen. Die Warschauer Pakt-Staaten verzichteten im so genannten Budapester Appell vom 17. März 1969 darauf, die Auflösung der militärischen Blöcke als Ziel ihrer Entspannungspolitik zu erwähnen, und auch die Forderung nach Abzug der fremden Truppen aus Europa wurde nicht mehr ausdrücklich genannt4. Als Vorbedingungen einer europäischen Sicherheitskonferenz wurden nunmehr „nur“ noch die Anerkennung des Status Quo in Europa, expressis verbis in Bezug auf die Oder-Neisse-Linie und die innerdeutschen Grenzen, der Verzicht der Bundesrepublik auf eine atomare Bewaffnung und die Respektierung des besonderen Status für Berlin aufrechterhalten. Unter diesen Voraussetzungen hatte das Konferenzprojekt im Westen zum ersten Mal eine ernsthafte Chance auf Verwirklichung. Es blieb allerdings das Problem, dass noch immer eine vermeintlich unparteiische Drittpartei gebraucht wurde, um den Aufruf für alle Seiten akzeptabel zu gestalten. Deshalb wendeten sich die Sowjets nun an

Die Krise in der CSSR sollte sich allerdings mit Blick auf das Projekt einer europäischen Sicherheitskonferenz als heilsamer Schock erweisen. Nachdem Moskau den schwierigen Moment der inneren Destabilisierung des Warschauer Paktes überwunden hatte, wurde die Idee der Sicherheitskonferenz im Folgejahr neu lanciert – nun allerdings unter deutlich veränderten, „realistischeren“ Vorzeichen. Die Warschauer Pakt-Staaten verzichteten im so genannten Budapester Appell vom 17. März 1969 darauf, die Auflösung der militärischen Blöcke als Ziel ihrer Entspannungspolitik zu erwähnen, und auch die Forderung nach Abzug der fremden Truppen aus Europa wurde nicht mehr ausdrücklich genannt4. Als Vorbedingungen einer europäischen Sicherheitskonferenz wurden nunmehr „nur“ noch die Anerkennung des Status Quo in Europa, expressis verbis in Bezug auf die Oder-Neisse-Linie und die innerdeutschen Grenzen, der Verzicht der Bundesrepublik auf eine atomare Bewaffnung und die Respektierung des besonderen Status für Berlin aufrechterhalten. Unter diesen Voraussetzungen hatte das Konferenzprojekt im Westen zum ersten Mal eine ernsthafte Chance auf Verwirklichung. Es blieb allerdings das Problem, dass noch immer eine vermeintlich unparteiische Drittpartei gebraucht wurde, um den Aufruf für alle Seiten akzeptabel zu gestalten. Deshalb wendeten sich die Sowjets nun an

Die Krise in der CSSR sollte sich allerdings mit Blick auf das Projekt einer europäischen Sicherheitskonferenz als heilsamer Schock erweisen. Nachdem Moskau den schwierigen Moment der inneren Destabilisierung des Warschauer Paktes überwunden hatte, wurde die Idee der Sicherheitskonferenz im Folgejahr neu lanciert – nun allerdings unter deutlich veränderten, „realistischeren“ Vorzeichen. Die Warschauer Pakt-Staaten verzichteten im so genannten Budapester Appell vom 17. März 1969 darauf, die Auflösung der militärischen Blöcke als Ziel ihrer Entspannungspolitik zu erwähnen, und auch die Forderung nach Abzug der fremden Truppen aus Europa wurde nicht mehr ausdrücklich genannt4. Als Vorbedingungen einer europäischen Sicherheitskonferenz wurden nunmehr „nur“ noch die Anerkennung des Status Quo in Europa, expressis verbis in Bezug auf die Oder-Neisse-Linie und die innerdeutschen Grenzen, der Verzicht der Bundesrepublik auf eine atomare Bewaffnung und die Respektierung des besonderen Status für Berlin aufrechterhalten. Unter diesen Voraussetzungen hatte das Konferenzprojekt im Westen zum ersten Mal eine ernsthafte Chance auf Verwirklichung. Es blieb allerdings das Problem, dass noch immer eine vermeintlich unparteiische Drittpartei gebraucht wurde, um den Aufruf für alle Seiten akzeptabel zu gestalten. Deshalb wendeten sich die Sowjets nun an Finnland, in der Hoffnung dort mehr Erfolg als mit den Österreichern zu haben.

 

In der Tat gehen die meisten Leute entsprechend auch bis heute davon aus, dass der finnische Aufruf vom 5. Mai 1969 an alle europäischen Staaten sowie die USA und Kanada, zum Projekt der Sicherheitskonferenz Stellung zu nehmen, direkt von Moskau diktiert worden war. Zur Erinnerung: Es ist diese Initiative, die den Stein letztlich ins Rollen bringt und im November 1972 zur Eröffnung der multilateralen Vorbereitungsgespräche der KSZE in Dipoli bei Helsinki führt. Die Vermutung, dass hinter der finnischen Initiative vom Mai 1969 sowjetische Einflüsterer standen, ist gleichermassen richtig wie falsch. Richtig ist diese Annahme insofern, als die Sowjets tatsächlich massiv Druck ausübten auf Finnland. Grundsätzlich war dies nichts Neues, das Problem gewann jedoch 1969 vor dem Hintergrund der nach wie vor ungelösten deutschen Frage an Bedeutung. Noch galt die Hallstein-Doktrin, wonach die Bundesrepublik mit keinem anderen Staat diplomatische Beziehungen unterhielt, der die DDR anerkannte. Nun aber nahm der Druck zu Beginn des Jahres 1969 von Seiten der Sowjetunion auf Finnland massiv zu, die DDR anzuerkennen. Bisher war die finnische Regierung dem Dilemma dadurch entgangen, dass sie weder die BRD noch die DDR offiziell anerkannte, aber zu beiden versuchte möglichst gute Beziehungen zu unterhalten. Nach der Niederschlagung des Prager-Frühlings hatte Moskau allerdings aufgehört, die finnische Neutralität weiter zu respektieren; dies äusserte sich unter anderem darin, dass die bisher gebräuchliche Formulierung auf sowjetischer Seite „Finnlands Politik der Neutralität“ zu würdigen, aus dem Vokabular der finnisch-sowjetischen Kommuniqués über die bilateralen Kontakte gestrichen wurde. Ein irgendwie gearteter Status der Neutralität durfte nach Auffassung der Machthaber im Kreml nach den Vorfällen in der Tschechoslowakei 1968 keine Attraktivität mehr als Alternative zur Zugehörigkeit zum Ostblock für die Warschauer-Paktstaaten ausüben.

 

Gleichzeitig schien in den Augen Moskaus Finnland als erster europäischer Staat ausserhalb des Ostblocks reif für den innenpolitischen Wechsel ins Lager des Kommunismus. In dieser Situation ergriff die finnische Regierung unter Präsident Urho Kekkonen gewissermassen die Flucht nach vorne und machte sich die Idee der Sicherheitskonferenz zu eigen. Ein finnischer Diplomat beschrieb mir gegenüber die Situation folgendermassen: Präsident Kekkonen habe sich konstant unter Druck der Sowjets befunden und habe sich wie ein Boxer ständig bewegen müssen, um nicht in die Ecke gedrängt zu werden und k.o. zu gehen. Unter diesen Umständen ist die finnische KSZE-Initiative vom Mai 1969 primär als geschickte taktische Massnahme zu sehen, die es ermöglichte, den sowjetischen Druck von der finnischen Neutralität zu nehmen, und die Politik der Gleichbehandlung gegenüber den beiden deutschen Staaten weiterhin aufrechtzuerhalten. In der finnischen Initiative wurde nämlich Helsinki als Verhandlungsort für die Sicherheitsgespräche angeboten, mit dem Argument, dass gerade die Neutralität Finnland als Standort für diese Verhandlungen prädestiniere, ebenso wie die Tatsache, dass einzig Finnland unter den neutralen Staaten über gleichwertige Beziehungen zu den deutschen Staaten verfüge. Das Kalkül war, dass die Sowjetunion im Grunde ein grösseres Interesse am Zustandekommen der Sicherheitskonferenz hatte, als an der finnischen Anerkennung der DDR. Es war gerade nicht das vorgängige Ziel der Finnen, möglichst rasch zur Einberufung der Sicherheitskonferenz zu gelangen, sondern primär einmal Zeit zu gewinnen und den Handlungsspielraum gegenüber der Sowjetunion zu vergrössern.

 

Und in der Tat mussten dann ja auch zuerst entscheidende internationale Veränderungen erfolgen, bevor die finnische KSZE-Initiative drei Jahre später wieder aufgenommen werden konnte und erste multilaterale Schritte zur Vorbereitung der Konferenz eingeleitet wurden. Begünstigt wurde das Zustandekommen der Sicherheitskonferenz in den Jahren 1969-72 insbesondere durch die fortschreitende Entspannungspolitik in Europa, den Beginn der SALT-Gespräche zwischen den USA und der Sowjetunion, die Normalisierung der Beziehungen der USA zur Volksrepublik China, vor allem aber durch die Regelung der deutsch-deutschen Frage, die mit dem Abschluss der deutsch-sowjetischen Verträge, gefolgt von den deutsch-polnischen Verträgen, dem Viermächte-Abkommen über Berlin und schliesslich dem deutsch-deutschen Grundlagenvertrag vom Dezember 1972 einer Lösung zugeführt werden konnte. Erst die bevorstehende Lösung dieser offenen territorialen Fragen ermöglichte weitere Schritte in Sachen europäische Sicherheitskonferenz. Schliesslich kamen der amerikanische Aussenminister Kissinger und sein sowjetisches Gegenüber Gromyko im Sommer 1972 überein, in einem genau abgestimmten Fahrplan mehr oder weniger gleichzeitig im Herbst mit den Truppenverminderungsgesprächen, den sogenannten MBFR, in Wien und den Vorbereitungen auf multilateraler Ebene zur KSZE in Helsinki zu beginnen.

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Das Interesse der Neutralen an der KSZE


Welches Interesse hatten nun aber die neutralen Staaten an einer Teilnahme an der KSZE? Ich habe bereits erwähnt, dass für Finnland und Österreich, gleich wie für das blockfreie Jugoslawien in ihrer geo-strategischen Randlage jede Verminderung des Spannungsgrades zwischen Ost und West nur von Vorteil sein konnte. Deutlich sprach dies etwa der österreichische Bundeskanzler Bruno Kreisky in seiner Rede anlässlich der Unterzeichnung der KSZE-Schlussakte aus: “Gibt es die Entspannung, so liegt Österreich im Herzen dieses Kontinents als blühendes Gemeinwesen und als sichere Heimstätte seiner Menschen. Gibt es sie nicht, dann liegen wir im düsteren Schatten einer militärischen und politischen Demarkationslinie, die durch ganz Europa geht und zur Scheidelinie seiner militärischen und politischen Systeme wird. Sie werden also verstehen, warum Österreich alles beitragen will, warum wir bei aller Freiheit von Illusionen, dem Entspannungsgedanken so positiv gegenüberstehen.” (Rede Bruno Kreisky, 31. July 1975, Helsinki) Darüber hinaus verstand sich Österreich auf Grund seiner Vergangenheit in der Habsburger Monarchie auch stets als interkultureller Vermittler zwischen Ost und West, resp. als „Fenster zum Westen“ für jene früheren Mitbürger, teils auch Familienmitglieder, die nun hinter dem Eisernen Vorhang lebten. Daraus ergab sich ein besonderes Interesse und Engagement im Bereich der Menschenrechte und persönlichen Ost-West-Kontakte. Gleichzeitig verfügten Österreich und v.a. Finnland über einen weitaus grösseren Anteil an Aussenhandel mit Osteuropa und der Sowjetunion als die übrigen westeuropäischen Staaten, was wiederum für eine Stabilisierung und Vereinfachung dieser Beziehungen sprach. Es ist denn auch kein Zufall, dass Österreich zu den allerersten Staaten gehörte, die positiv auf den finnischen Aufruf vom 5. Mai 1969 reagierten.

 

Etwas anders lag die Sache im Falle von Schweden und der Schweiz. Die Schweden waren zu dieser Zeit weniger an europäischen als vielmehr an globalen Initiativen im Rahmen der UNO interessiert. Unter Ministerpräsident Olof Palme galt die Unterstützung der Länder der Dritten Welt als vorrangiges aussenpolitisches Ziel, ebenso wie das Engagement in der Genfer Abrüstungskommission der UNO. Die Teilnahme an der KSZE war denn auch nicht zuletzt diesen Zielen gewidmet, ebenso wie einem solidarischen Verhalten gegenüber dem nordischen Nachbarn Finnland. Wohl kein anderes Land verstand die Bedeutung der finnischen KSZE-Initiative besser als die Schweden, welche stets bemüht waren, die Bestrebungen zum Schutz der finnischen Neutralität zu unterstützen. Ähnlich waren die Interessen Jugoslawiens gelagert, das in der KSZE eine Möglichkeit erblickte, seine Politik der Blockfreiheit, welche ursprünglich ein von Staaten wie Indien und Ägypten im Kalten Krieg der Supermächte entwickeltes Konzept war, auch auf die europäische Ebene zu transportieren. Gemeinsam war Finnland, Österreich, Schweden, und Jugoslawien, dass sie sich von einer fortschreitenden Entspannung in Europa, die durch die KSZE verwirklicht und verfestigt werden sollte, verbesserte Rahmenbedingungen für die Durchsetzung ihrer eigenen aussen- und sicherheitspolitischen Ziele versprachen.

 

Die Schweizer schliesslich zeigten sich zu Beginn als ausgesprochene Skeptiker und Kritiker der Idee der Entspannung. Nicht zuletzt profitierten sie gerade in sicherheitspolitischen Belangen von der herrschenden Ost-West-Konfrontation, garantierte ihnen die Existenz der NATO doch auch einen weitgehenden Schutz der eigenen Souveränität. Dass sich die Schweizer dennoch zu einer aktiven Teilnahme an der KSZE entschlossen ist vor allem zwei Dingen geschuldet: Zum einen war die Schweiz als Nicht-Mitglied der UNO und als neutraler Staat, der den westeuropäischen Einigungsbestrebungen bisher ferngeblieben war, daran interessiert, die internationale Plattform zu nutzen, welche die KSZE-Gespräche boten, um die Neutralität als aussenpolitisches Konzept international weiter zu verankern und zu verdeutlichen, dass man durchaus willens war, sich an den internationalen Bemühungen für Frieden und Stabilität in der Welt zu beteiligen. Zum anderen konnten es sich die Schweizer ganz einfach nicht vorstellen, als einziger Staat in Europa, nicht an den Gesprächen über europäische Sicherheit teilzunehmen. Ganz generell gesprochen, bot die KSZE zum ersten Mal in der Geschichte des Kalten Krieges in Europa den neutralen Staaten die Möglichkeit, gemeinsam mit den militärischen Blöcken an einem Tisch zu sitzen und ihre Anliegen direkt zu vertreten, wenn es um ihre ureigenen Sicherheitsinteressen ging.

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Einflussmöglichkeiten der Neutralen und Blockfreien in der KSZE


Welche Möglichkeiten hatten die Neutralen und Blockfreien an der Konferenz, um ihren Einfluss geltend zu machen? Der blosse Wille zur aktiven Teilnahme allein reichte noch nicht aus, um von den Mitgliedstaaten der Allianzen in Ost und West auch wirklich als Verhandlungspartner ernst genommen zu werden. Dafür sorgten erst einige grundlegende prozedurale Regeln, welche beim Beginn der Vorgespräche in Dipoli festgelegt wurden: Zum einen wurde bereits in den vorgängigen bilateralen Sondierungen klar, dass sämtliche Teilnehmerstaaten mit gleichen Rechten an der Konferenz teilnehmen sollten. Damit war die Befürchtung der Neutralen, dass es bei der KSZE einmal mehr zu einer reinen Angelegenheit der Militärblöcke kommen könnte, deutlich entkräftet. Gleichzeitig wurde damit auch der Forderung der Neutralen und Blockfreien entsprochen, die Konferenz zu einer Zusammenkunft von individuellen Staaten und nicht von Staatengruppen zu machen. Gesichert wurde die gleichwertige Teilnahme aller Staaten in den Gesprächen durch die Anwendung des Prinzips der Beschlussfassung durch Konsens. Konsensus bedeutet nicht unbedingt Einstimmigkeit, es bedeutet vielmehr, dass ein Beschluss zustandekommen kann, wenn kein grundsätzlicher Widerspruch besteht; also wenn kein einzelner Teilnehmer seine Interessen negativ berührt sieht durch den vorgeschlagenen Beschluss. Das heisst aber umgekehrt, dass jeder einzelne Gesprächsteilnehmer faktisch über ein Vetorecht verfügt, was die Position der mittleren und kleinen Staaten, die keiner Militärallianz angehörten, deutlich stärkte. Gleich am Eröffnungstag der multilateralen Vorgespräche machten denn auch die neutralen und blockfreien Staaten durch zahlreiche Interventionen deutlich, dass sie bereit waren, ihre Rechte an der Konferenz voll auszuüben. Dabei tat sich auch ein Staat wie Rumänien hervor, der trotz seiner formellen Zugehörigkeit zum Warschauer Pakt klar machte, dass er durchaus seine eigenen Positionen vertreten würde.

 

Der Fall Rumänien zeigt einen weiteren Faktor, der für die prominente Stellung einiger kleinerer und unabhängiger Staaten an der KSZE verantwortlich war: Manche dieser Delegationen verfügten nämlich über herausragende Persönlichkeiten, die in der Lage waren, die Gespräche in einem Masse zu beeinflussen, das manchmal durchaus die normale Bedeutung ihrer Staaten überstieg. Formell wurden die Teilnehmerstaaten in den Vorbereitungsgesprächen in Dipoli von ihren bilateralen Botschaftern in Helsinki angeführt, doch gerade die Neutralen und Blockfreien hatten sich sehr detailliert auf dieses Treffen vorbereitet und entsprechende Spezialisten in ihre Delegationen aufgenommen, die mit der Materie bereits vertraut waren. So wurde die Schweizer Delegation faktisch vom Rechtsberater des aussenpolitischen Departementes und konzeptionell prägenden Kopf der Neutralitätspolitik im Kalten Krieg, Prof. Rudolf Bindschedler, geführt. Assistiert wurde er von dem etwas jüngeren Edouard Brunner, einem Diplomaten aus der französischen Schweiz, der sich immer wieder in durchaus unschweizerischer Art und Weise mit neuen Vorschlägen aktiv in die Verhandlungen einbrachte. Ein ähnliches Tandem kannte die österreichische Delegation mit Botschafter Helmut Liedermann und dem jüngeren Diplomaten Franz Ceska, welcher gleichsam wie Edouard Brunner über Jahre und Jahrzehnte die KSZE-Politik seines Landes gestalten sollte. Gemeinsam mit dem finnischen Delegationschef Jaakko Iloniemi, ebenfalls ein Mann der ersten Stunde in der KSZE, sollten Brunner und Ceska in den siebziger und frühen achtziger Jahren ein eigentliches Dreigestirn bilden, welches oftmals für die Geschicke der Konferenz verantwortlich zeichnete.

 

Ich will hier keineswegs die Bedeutung der Grossmächte und insbesondere gewisser bilateraler Verständigungen der Supermächte auch in der KSZE herunterspielen. Es ist jedoch eine Tatsache, dass die kleineren Staaten aufgrund der prozeduralen Regeln und der herausragenden Persönlichkeiten, die sie an die Gespräche entsandten, doch einen überproportionalen Einfluss ausübten. Dies hat noch mit zwei weiteren Dingen zu tun: Zum einen hatten die Delegationen der Neutralen und Blockfreien oftmals freie Hand in der Definition ihrer Positionen, da sie nur über einen relativ kleinen Apparat zu Hause in den Hauptstädten verfügten. D.h. im Normalfall wurden die Instruktionen so gemacht, dass die Delegationen an die Zentrale einen Vorschlag für die weitere Verhandlungsführung schickten und diesen ohne anderslautenden Gegenbericht auch gleich als solchen umsetzten. Hier gibt es einen deutlichen Unterschied zu den grösseren Teilnehmerstaaten und den Mitgliedern der Militärallianzen, welche sowohl aus den entsprechenden Ministerien wie auch allianzintern striktere Vorgaben einzuhalten hatten. Diese höhere Flexibilität der neutralen und blockfreien Delegationen kam auch deshalb besonders zum Tragen, da die KSZE-Gespräche lange Zeit ein eigentlich geschlossener Verein der direkt beteiligten Diplomaten waren. Schon bald einmal nach Beginn der Gespräche in Helsinki verloren die meisten der ursprünglich angereisten Journalisten das Interesse, und die Verhandlungen wurden mit zusehender Dauer immer unübersichtlicher, so dass nur noch derjene, der sich täglich damit auseinandersetzte, auch wirklich die Details der Sache verstand. Es war mitunter dieser Umstand, der mittel- und langristig bei allen grundsätzlichen Differenzen eine durchaus vertrauliche Gesprächsatmosphäre, selbst über die Blockgrenzen hinweg, entstehen liess. Dadurch wurde unter anderem ein Klima für die nötigen Kompromisse geschaffen, welches Voraussetzung dazu war, dass es 1975 zur Unterzeichnung einer gemeinsamen Schlussakte kommen konnte.

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Operation Körbe


Doch bis dahin war es im Herbst 1972 bei der Eröffnung der Vorgespräche in Dipoli noch ein langer Weg. Zwar hatten die meisten Staaten bereits einmal ihre Vorstellungen und spezifischen Initiativen für die Konferenz vorgestellt. Es war aber noch keineswegs klar, wie diese Vorschläge in eine Gesprächsagenda gefasst werden könnten, ohne dem einen oder anderen Thema a priori mehr Gewicht zu geben. An diesem Punkt waren es die neutralen Staaten, namentlich die Schweiz und Österreich, die der Konferenz mit dem Vorschlag der Schaffung von vier Verhandlungs-Körben ein bestimmendes Element bescherten, welches fortan die Grundstruktur der KSZE prägen sollte.

 

Bis zum Dezember 1972 waren die Teilnehmerstaaten übereingekommen, die eigentliche Konferenz in drei Phasen abzuhalten: Beginnend mit einem Eröffnungstreffen auf Aussenministerebene in Helsinki, gefolgt von den eigentlichen Verhandlungen der diplomatischen Delegationen in Genf, deren Ergebnisse dann zum Schluss auf einem Gipfeltreffen auf höchster Ebene unterzeichnet werden sollten. Als man im Januar 1973 dazu überging, die Arbeit der Konferenz im Detail zu strukturieren, schlug der Schweizer Botschafter in Helsinki, Samuel Campiche, schliesslich vor, sämtliche vorliegenden inhaltlichen Einzelvorschläge für die Konferenz zu sammeln und auf vier Hauptkapitel – die sogenannten Körbe – zu verteilen. Die vier Körbe wurden dabei nach folgenden Themenbereichen unterschieden: Korb I befasste sich mit politischen und sicherheitsrelevanten Fragen; Korb II mit ökonomischen, technologischen und umweltpolitischen Aspekten der Zusammenarbeit; Korb III mit den humanitären, kulturellen und weiteren Anliegen des gegenseitigen Informationsaustausches; Korb IV schliesslich sollte die Frage einer Fortführung der Entspannungspolitik über die ursprüngliche Konferenz hinaus erörtern. Dabei war jede Delegation frei, selbst zu bestimmen, in welchem Korb ihre jeweiligen Vorschläge behandelt werden sollten.

 

Das copyright für die Schaffung des Begriffs der Körbe ist bis heute umstritten, und in der Tat können wir in den Quellen eine graduelle Entwicklung des Konzepts von einem frühen österreichischen Vorschlag für eine “Liste”, die alle Vorschläge aufnehmen würde, über einen belgischen Kommentar „alles in einen Korb zu werfen“, hin zu dem schweizerischen Vorschlag der vier Körbe feststellen. Es ist aber doch so, dass die meisten Zeitzeugen, die bildhafte Erklärung des Schweizer Botschafters, alle Vorschläge aufzunehmen und dann nach Themen zu gruppieren “wie eine Hausfrau, die die Wäsche nach Farben in verschiedenen Körben trennt”, als Geburtsstunde des Konzepts in Erinnerung haben.

 

Mit der Schaffung der Körbe wurde auch die Idee der umfassenden Sicherheit (“comprehensive security”) für die KSZE festgeschrieben. Dieses damals grundlegend neue Konzept sah eine Verstärkung der Sicherheit nicht nur im militärisch-politischen Bereich vor, sondern ebenso durch einen vermehrten Austausch von Handel und Information, wie vor allem auch im Bereich der individuellen Rechte der Bürger der Teilnehmerstaaten. Während Korb I vor allem den östlichen Zielen einer Festschreibung der bestehenden Interessensphären in Europa entsprach, sollte letzterer Aspekt, der den westlichen Forderungen nach einem Ausbau der menschlichen Kontakte nachkam, langfristig eine in dieser Form nicht antizipierte transformative Wirkung erzielen. Dazu werde ich im letzten Punkt meiner Präsentation noch etwas mehr sagen.

 

Für die Rolle der neutralen Staaten ist es vorerst einmal wichtig festzuhalten, dass die sogenannte “Operation Körbe” ganz wesentlich zu ihrer Reputation als konstruktive Kräfte in der Konferenz beigetragen hat, und ihnen das Vertrauen der Grossmächte einbrachte, in schwierigen prozeduralen Fragen von grossem Nutzen sein zu können. Es war denn auch kein Zufall, dass in der Folge als in Dipoli die eigentlichen Mandate für die Konferenz ausgearbeitet werden mussten, die drei neutralen Schweden, Schweiz und Österreich, zusammen mit dem blockfreien Jugoslawien beauftragt wurden, entsprechende informelle Arbeitsgruppen zu koordinieren und deren Ergebnisse für die Schlussempfehlungen der Helsinki Konsultationen, das sogenannte “Blaue Buch”, festzuhalten.

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Inhaltliche Vorschläge der Neutralen und Blockfreien


Die Neutralen und Blockfreien waren aber nicht nur in diesen prozeduralen Fragen in der Funktion als Katalysatoren der Gespräche aktiv, sondern auch mit zahlreichen eigenen Vorschlägen zur Substanz – diese Doppelrolle kennzeichnet im übrigen die Politik der Neutralen und Blockfreien während des ganzen KSZE-Prozesses. Anhand der individuellen Vorschläge zum Inhalt der Verhandlungen zeigen sich auch die mitunter leicht unterschiedlichen Prioritäten dieser Staaten. So taten sich die Schweizer gemäss ihrer eher skeptischen Grundeinstellung gegenüber der Entspannungspolitik – gewissermassen als “Gradmesser” des effektiven Willens zur Entspannung – mit einem konkreten Vorschlag zur Schaffung eines obligatorischen Systems zur friedlichen Streitbeilegung zwischen den Teilnehmerstaaten hervor. Ein Vorschlag, der von den anderen Neutralen und einigen westlichen Staaten zwar durchaus verbal unterstützt wurde, im Wissen allerdings darum, dass er aufgrund seines zwingenden Charakters keine Chance auf Akzeptanz in der Sowjetunion hätte. Dem Vorschlag blieb denn auch eine Zustimmung aller Staaten verwehrt und konnte nur mit der Schaffung eines speziellen Arbeitsorgans, welches sich mit dessen weiteren Ausarbeitung befassen sollte, über die Verhandlungen von 1975 hinaus gerettet werden.

 

Schweden, Jugoslawien und Österreich taten sich insbesondere mit Vorschlägen im Bereich der militärischen Abrüstung hervor, v.a. verlangten sie, dass die parallel laufenden Truppenverminderungsgespräche der Militärallianzen, an denen sie nicht direkt beteiligt waren, politische Weisung von der KSZE erhalten sollten. Gegen diesen Vorschlag wehrten sich aber die Allianzmitglieder in Ost und West gemeinsam. Die Finnen schliesslich hofften eine bereits früher lancierte Idee für eine Nuklearwaffenfreie Zone in Nordeuropa in der KSZE umsetzen zu können, doch auch dieser Idee blieb eine breitere Unterstützung nicht zuletzt in der eigenen Delegation (!) versagt. Es war dies vor allem ein persönliches Anliegen Kekkonens. Mehr Erfolg hatten die Finnen mit ihren Vorschlägen in Korb II zu den wirtschaftlichen und technologischen Aspekten der Zusammenarbeit. Österreich, Finnland, Schweden und Jugoslawien setzten sich im übrigen stark dafür ein, dass die Grundsätze der UN Charta sowie der UN Deklaration über die friedlichen Beziehungen zwischen den Staaten zur Grundlage für den ins Auge gefassten Prinzipienkatalog der KSZE-Akte gemacht wurden. Österreich engagierte sich aufgrund seiner Prioritäten von anfang an zudem mit eigenen Vorschlägen in gewissen Bereichen des dritten Korbes, vorwiegend zu den Fragen der menschlichen Kontakte und dem Informationsaustausch, wo die österreichische Delegation mit der Schweiz gemeinsame Ziele verfolgte. Aber auch die Österreicher hatten ihr spezielles „Steckenpferd“, das ähnlich wie Kekkonen’s Vorschlag für eine Nuklearwaffenfreie Zone, das schweizerische Streitschlichtungsprojekt oder der Schwedische Wunsch nach einer Verbindung zum Disarmament Committee in Genf, keine wirkliche Unterstützung bei den anderen Neutralen fand: Bundeskanzler Kreisky hatte bereits im Januar 1971 die Idee propagiert, die KSZE zu nutzen, um auch das Thema des Nahost-Konfliktes zwischen Israel und den Palästinensern zu besprechen. Dies entsprach seinem persönlichen Drang nach einer grösseren Rolle auf der Weltbühne, brachte seine Diplomaten aber mitunter in arge Nöte, denn man war sich einig, dass ein solches Thema auf der Agenda die Konferenz masslos überfordern würde und nicht wirklich Kern der europäischen Sicherheitsgespräche sein sollte. Zudem hatte es den unerwünschten Nebeneffekt, dass es die Forderungen einiger unabhängiger Mittelmeerstaaten wie Zypern und Malta stärkte, auch den Mittelmeerraum und somit die nordafrikanischen und arabischen Staaten in irgendeiner Form in die Gespräche miteinzubeziehen.

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Gemeinsame Vorschläge der N+N


Wirklich innovativ waren die Vorschläge Jugoslawiens im Bereich der militärischen Vertrauensbildung, wie die gegenseitige Manöverankündigungen und der Austausch von militärischen Beobachtern. Nachdem klar geworden war, dass die Militärallianzen die eigentlichen Truppenverminderungsgespräche unter sich abhalten würden und höchstens zu einer periodischen Information über den Fortgang dieser Gespräche an die nicht-beteiligten KSZE-Staaten bereit waren, zeichnete sich bald einmal ab, dass die Vertrauensbildenden Massnahmen der einzige militärisch relevante Bereich waren, der für die KSZE-Gespräche übrig blieb. Aufgrund der gemeinsamen Interessenlage bildete dieser Themenkreis den eigentlichen Kristallisationspunkt einer inhaltlichen Zusammenarbeit der neutralen und blockfreien Staaten und gab im Frühjahr 1974 Anlass zur Bildung einer eigenen losen Staatengruppierung, der sogenannten Gruppe der „N+N“ (für Neutrale und Nicht-Alliierte).

 

Am 25. Februar 1974 präsentierte Schweden einen ersten gemeinsam formulierten Vorschlag im Namen von Österreich, Finnland, der Schweiz und Zypern in den Verhandlungen, der zum Ziel hatte, so viel Substanz wie möglich im Bereich der vertrauensbildenden Massnahmen auf dem militärischen Gebiet in die KSZE-Gespräche einzubringen. Malta, das sich an der gemeinsamen Formulierung des Vorschlages aktiv beteiligt hatte, wollte aus taktischen Gründen nicht als Co-Sponsor für den Vorschlag auftreten, und Liechtenstein und San Marino, die später zur N+N Kooperation hinzustiessen, nahmen als unbewaffnete Kleinstaaten nicht an den militärischen Diskussionen teil.

 

Dieses inhaltliche Zusammengehen der Neutralen und Blockfreien Staaten war nicht zuletzt dadurch ausgelöst worden, dass die NATO und Warschauer Pakt-Staaten seit Beginn der eigentlichen KSZE-Verhandlungen ab September 1973 in Genf regelmässig ihre Positionen allianzintern koordinierten. Zudem hatte die EG seit Januar 1974 eine starke Führungsrolle im westlichen Lager eingenommen. Wollten die Neutralen und Blockfreien hier noch eine Chance haben, ihren individuellen Anliegen zum Durchbruch zu verhelfen, mussten sie sie auf eine breitere Basis stellen. Und diese Basis bot ihnen die N+N Gruppe, wobei festzuhalten bleibt, dass diese Bildung eines „dritten Lagers“ weder den ursprünglichen Absichten dieser Staaten entsprach – sie wollten die Konferenz ja wenn immer möglich jenseits der gängigen Blockgegensätze abhalten – noch in seiner Entstehung längerfristig geplant gewesen wäre. Es gab auch keine anderweitige Referenz für ein solches Zusammengehen, weder in der UNO noch in anderen internationalen Organisationen oder multilateralen Verhandlungen hatten die Neutralen und Blockfreien bisher eine gemeinsame Gruppierung gebildet. Die KSZE sollte denn auch der einzig bekannte Fall der N+N Zusammenarbeit bleiben, und die Gruppe löste sich mit dem Ende des Kalten Krieges und dem Zerfall Jugoslawiens ebenso unverhofft wieder auf, wie sie sich gebildet hatte. Es bleibt ebenfalls zu erwähnen, dass die Form dieser Zusammenarbeit über den ganzen Verlauf des KSZE-Prozesses anders als bei den Militärblöcken und der EG vorwiegend informellen Charakter behielt, und sich die Konstellation der Gruppenzusammensetzung je nach Thema, das zur Diskussion stand, ändern konnte. So war klar, dass zum Beispiel Jugoslawien, das sich sehr aktiv in der N+N Kooperation in Korb I beteiligte, bei gewissen Themen in Korb III aufgrund seines sozialistischen Staatswesens keine gemeinsame Position mit den Neutralen finden konnte, welche sich ihrerseits alle als westlich orientierte liberale Demokratien verstanden und hier ganz eindeutig die Positionen des Westens mit trugen.

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Möglichkeiten der Vermittlung zwischen Ost und West


Die Reputation der N+N Staatengruppe innerhalb der KSZE basierte letztlich weniger auf gemeinsamen inhaltlichen Vorschlägen denn vielmehr auf ihren Fähigkeiten, Kompromisse zwischen Ost und West zu vermitteln. Diese Position ergab sich fast schon automatisch aus der grundlegenden Gesprächskonstellation in der KSZE mit zwei relativ gleich starken Lagern in Ost und West und den Neutralen und Blockfreien dazwischen. Der amerikanische KSZE-Diplomat Jack Maresca beschrieb diese Situation sehr treffend mit den Worten, „dass wenn immer die Konferenz in einem scheinbar unlösbaren Problem stecken blieb, sich alle Köpfe in Ost und West an die N+N Delegierten wandten, in der Hoffnung, dass diese einen Ausweg aus der Sackgasse finden würden.“

 

Den Respekt, den sich die N+N Staaten als Vermittler und Brückenbauer zwischen Ost und West erarbeitet hatten, fusste ganz wesentlich auf einem Kompromiss, den diese Staaten im Sommer 1974 zwischen den Körben I und III erzielen konnten. Es war dieser Kompromiss, der den Weg für die finale Runde der Verhandlungen zur Unterzeichnung der Helsinki Schlussakte ein Jahr später eröffnete. Die genauere Analyse dieses sogenannten „Package-Deals“ zeigt aber auch sehr schön die Möglichkeiten und Grenzen einer solchen Vermittlungstätigkeit der N+N innerhalb der Konferenz: Im Sommer 1974 versuchten die Sowjets im Wesentlichen all jene Zugeständnisse, die sie in Sachen Menschenrechte bisher gemacht hatten, mit der Forderung nach einer speziellen Präambel zu Korb III rückgängig zu machen. Darin sollte der absolute Vorrang des Prinzips der Nichteinmischung in internen Angelegenheiten der Teilnehmerstaaten zum Ausdruck gebracht werden. Die westlichen Staaten auf der anderen Seite waren ihrerseits entschlossen, keinesfalls die bisher erzielten Resultate im Bereich der Menschenrechte und Informationsfreiheit zu einem Pyrrhus-Sieg verkommen zu lassen. In dieser Situation der totalen Blockierung sämtlicher Gespräche in Korb III zeichnete sich bald einmal ab, dass nur noch ein korbübergreifender Kompromiss den Verhandlungsstillstand überwinden könnte.

 

Es war der finnische Delegierte Iloniemi, der darauf im Juni 1974 einen ersten Kompromiss zwischen Korb III und der Prinzipienerklärung in Korb I vorschlug. In einem Interview, das ich mit ihm vor zwei Jahren geführt habe, erklärte er mir, dass der allererste Text, den er aus Helsinki als Vorschlag zu einem solchen Kompromiss erhalten habe, so stark die sowjetische Seite bevorzugt hätte, dass er keine Chance auf Akzeptanz in der Konferenz gesehen hatte. Deshalb bat er dringend um andere Anweisung aus Helsinki, worauf er dann am 5. Juni einen ersten Vorschlag gemacht habe, der in der Folge von den N+N-Staaten in intensiven Verhandlungen mit Ost und West weiter ausgearbeitet worden sei, um ihn für alle Parteien annehmbar zu machen.

 

Der Package-Deal der schliesslich am 26. Juli 1974 registriert wurde, bestand im Wesentlichen darin, dass man den Sowjets eine Präambel zu Korb III zugestand, allerdings sollte diese keine arbiträren Hinweise auf einzelne Prinzipien der zwischenstaatlichen Beziehungen enthalten, sondern nur eine generelle Referenz auf den gesamten Prinzipienkatalog in Korb I. Gleichzeitig wurde dort im Prinzip über die gleichberechtigte Souveränität aller Staaten ein Passus eingeführt, dass jeder Staat das Recht habe, sein eigenes politisches, ökonomisches und kulturelles System zu wählen, sowie seine eigenen Gesetze und Vorschriften zu bestimmen. Dies entsprach weitgehend den östlichen Forderungen. Um diese Bestimmung wiederum auszubalancieren, wurde aber im 10. Prinzip über die Pflicht zur Erfüllung der Internationalen Rechte zusätzlich festgehalten, dass die nationale Gesetzgebung nur in Übereinstimmung mit dem Internationalen Recht und insbesondere in Erfüllung der KSZE-Schlussbestimmungen erfolgen dürfe. Damit hatte auch der Westen durchaus berechtigten Grund zur Annahme, dass seine Interpretation der KSZE-Akte die Oberhand behalten würde.

 

Das interessante an der Entstehungsgeschichte des N+N „Package-Deals“ ist nun aber die Tatsache, dass damals viele westliche Delegierte den ursprünglichen finnischen Vorschlag als direkt von den Sowjets inspiriert verdächtigten. Diese Annahme, dies zeigen die Tagebücher von Präsident Kekkonen und die Dokumente in den finnischen Archiven sehr deutlich, war durchaus korrekt. Der sowjetische Botschafter in Helsinki, Stepanovs, war im Mai 1974 mehrmals bei Kekkonen vorstellig geworden mit einem persönlichen „Wunsch“ von Breschnew, Finnland möge einen Vorschlag zur Deblockierung der Gespräche in Genf vorbringen.

 

Es war dann allerdings für die Historiker und die meisten ehemaligen KSZE-Diplomaten doch eine grössere Überraschung, als vor ein paar Jahren Dokumente aus den amerikanischen Archiven auftauchten, die zeigten, dass der sowjetische Vorstoss in Wirklichkeit einer vorgängigen Absprache zwischen den beiden Supermächten entsprang! Kissinger und Gromyko waren nämlich in direkten Gesprächen im Frühling 1974 übereingekommen, dass es nun an der Zeit wäre, die Verhandlungen in Genf zu beenden und die KSZE zu einem Abschluss zu bringen. Beide wussten aber, dass sie die dafür nötigen Konzessionen ihren eigenen Allianzpartnern nur schwer abringen könnten. Deshalb stellten sie ein detailliertes Szenario auf, in dem eine Drittpartei, eben das neutrale Finnland, einen ersten Vorschlag präsentieren sollte, der dann in einem weiteren Verhandlungsprozess einem wirklichen Kompromiss zugeführt werden könnte. Dabei würden die beiden Supermächte anfangs noch Widerstand signalisieren, hinter den Kulissen aber auf eine kompromissbereitere Haltung ihrer Alliierten hinwirken.

 

Die inhaltlichen Details des Deals blieben tatsächlich dem Verhandlungsgeschick der N+N-Staaten überlassen, die wesentlichen Voraussetzungen dazu aber wurden auf höchster Ebene der Supermächte ausserhalb der Konferenz geschaffen, ohne dass die eigenen Allianzpartner oder die Neutralen davon wussten. Die begrenzten Möglichkeiten der Neutralen und Blockfreien, solche Kompromisse auf eigene Initiative, ohne das grundsätzliche Einverständnis der Grossmächte herbeizuführen, zeigte sich nur ein paar Wochen später, als die Verhandlungen im Herbst 1974 erneut stockten, und insbesondere der Schweizer Delegierte Brunner bald einmal mit der Idee eines neuen Package Deals spielte. Doch diesmal erhielten die Neutralen klare Signale aus Ost und West, dass kein solches Vorgehen erwünscht war, und die Initiative verschwand vom Tisch ohne weitere Wirkung zu entfalten.

 

Ich mag das Beispiel des Package Deals vom Sommer 1974 nicht nur, weil es sehr schön, die Möglichkeiten und Grenzen der Neutralen Staaten zeigt, Kompromisse in der KSZE zu vermitteln, sondern auch weil es illustriert, wie wir als Historiker durch die Kombination von Oral History, Memoirenliteratur und multi-archivaler Recherche das Verständnis dafür vertiefen können, wie und warum gewisse Dinge so geschahen, wie sie uns aufgrund der bisher greifbaren Literatur erst im Resultat bekannt waren.

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Die Neutralen und Blockfreien als „Bewahrer“ des Helsinki-Prozesses


Mittel- und langfristig war das Engagement der N+N-Staaten für den KSZE-Prozess aber noch in einer weiteren Hinsicht von Bedeutung. Gerade die Neutralen gehörten nämlich zu den ersten Teilnehmerstaaten, die die Relevanz einer Kontinuität der KSZE-Gespräche über die Helsinki-Schlussakte hinaus verstanden. Nur so konnten die in Korb III gesicherten menschenrechtlichen Bestimmungen auch ihre volle Wirkung entfalten. Erst das Instrument einer Überprüfung der Umsetzung der Helsinki-Schlussakte würde diesem rechtlich nicht bindenden Dokument die beabsichtigte langfristige Bedeutung zukommen lassen. Aus diesem Grund engagierten sich die N+N Staaten schon sehr früh für das Prinzip einer Fortführung der Gespräche in Form von sogenannten „Follow-up“-Konferenzen in der Zukunft. In der Frage der Folgen standen sich ursprünglich zwei unüberbrückbare Positionen in Ost und West gegenüber: Während die Sowjetunion von anfang an für eine Institutionalisierung der KSZE in Form eines ständigen Organs plädierte, wollten die westlichen Staaten eben genau dieses verhindern, befürchteten sie doch mit der Schaffung eines permanenten multinationalen Organs eine ähnliche politische Pattsituation zu kreieren, wie sie bereits in dem auf Grund des Vetorechts blockierten Sicherheitsrat der UNO bestand. Die Weststaaten wollten vielmehr ihr grundsätzliches Einverständnis zu einem Follow-up vom Erreichen gewisser Ziele in Helsinki und Genf selbst abhängig machen. Als dann die wesentlichsten Forderungen des Westens in der Prinzipiendeklaration und in Korb III gesichert waren, schlugen die Dänen im Namen der EG-Staaten vor, erst eine Interimsperiode von zwei bis drei Jahren vorübergehen zu lassen und dann erneut zusammenzukommen, um über eine Folgekonferenz zu beschliessen. Ihr Einverständnis würde dabei ganz klar von den Fortschritten in der Implementation der KSZE-Schlussakte in den Oststaaten abhängig gemacht. Die N+N Staaten sahen die Vorteile eines Beschlusses zum Follow-up deutlich positiver als die westeuropäischen Staaten und befürworteten sehr früh das Prinzip einer festgelegten Periodizität weiterer KSZE-Treffen. Damit würde noch kein institutionelles Follow-up Organ geschaffen, gleichzeitig wäre aber gesichert, dass die 35 Teilnehmerstaaten in regelmässigen Abständen zusammenkommen würden, um die Fortschritte in der Umsetzung ihrer Beschlüsse von 1975 zu überprüfen und neue Vorschläge zu diskutieren. Der typische KSZE-Kompromiss, der zum Schluss der Genfer Gespräche schliesslich gefunden wurde, bestand darin, dass der Osten auf ein permanentes Organ verzichtete, der Westen gleichzeitig sein Einverständnis dazu gab, bereits jetzt das Datum eines ersten Folge-Treffens für das Jahr 1977 in Belgrad festzulegen, und die N+N sich mit der Aussicht begnügten, dass dies zumindest die Möglichkeit weiterer ähnlich gearteter Folgekonferenzen für die Zeit nach Belgrad offenliess.

 

In der Tat hatten die Neutralen und Blockfreien in den drei Jahren der Verhandlungen in Helsinki und Genf durchaus gefallen an ihrer neuen Rolle in den multilateralen Sicherheitsgesprächen gefunden. Ihre Position der Neutralität war eindeutig gestärkt aus den Verhandlungen hervorgegangen, und nur schon deshalb waren die neun N+N Staaten daran interessiert, den KSZE-Prozess am Laufen zu halten. Entsprechend hoch waren denn auch ihre Erwartungen für das Folgetreffen in Belgrad. Sie hatten ihre Positionen sehr viel intensiver als noch vor Beginn der Dipoli-Gespräche miteinander koordiniert, und gingen ganz konkret davon aus, dass sie auf der Basis gemeinsamer Vorschläge durchaus zur Weiterentwicklung der KSZE-Bestimmungen beitragen könnten.

 

Doch als das 1. Folgetreffen im Sommer 1977 in Belgrad eröffnet wurde, mussten die Neutralen und Blockfreien bald einmal erkennen, dass sich die Gesprächsatmosphäre grundsätzlich gewandelt hatte. Die weltweit herrschende Aufbruchstimmung der frühen siebziger Jahre war verflogen, und die Supermächte sprachen längst nicht mehr von einer gemeinsamen Politik der Entspannung. Umgekehrt hatte der neue amerikanische Präsident Jimmy Carter beschlossen, die Menschenrechte ganz oben auf seine aussenpolitische Agenda zu setzen und die KSZE zur Plattform einer neuen Auseinandersetzung mit dem Osten zu diesem Thema zu machen. Die US-Regierung, die sich noch in der Genfer Konferenzphase über weite Strecken desinteressiert gezeigt hatte, verfolgte nun einen sehr viel aggressiveren Kurs gegenüber der Sowjetunion. Schon beim Vorbereitungstreffen zu Belgrad gelang es nur dank der Vermittlung der Neutralen Staaten überhaupt zu einer Übereinkunft über den Ablauf der bevorstehenden Gespräche zu kommen. Der Westen nutzte das Belgrader Folgetreffen, um die Sowjetunion mit konkreten Fällen der Menschenrechtsverletzung zu konfrontieren, und vor allem die amerikanische Delegation stützte sich dabei auf die Mitarbeit von Bürgerrechtsbewegungen wie der Samisdat und der zahlreichen Helsinki-Komittees, die sich inzwischen in Ost und West gebildet hatten. Unter diesen Voraussetzungen geriet die Debatte über die Implementation der Helsinki-Schlussakte zum gehässigen rhethorischen Schlagabtausch zwischen Ost und West, und an die ernsthafte Diskussion über neue Beschlüsse war erst gar nicht mehr zu denken. Von den insgesamt über 100 konkreten Vorschlägen, die zur Verbesserung und Vertiefung der Entspannungspolitik eingebracht worden waren, fand kein einziger zum Ende der Konferenz den nötigen Konsens. Zum Schluss war es schon ein grosser Erfolg, dass sich die Delegierten 1978 auf ein weiteres Treffen zwei Jahre später in Madrid einigen konnten.

 

In Vorbereitung auf Madrid steckten denn auch die N+N Staaten ihre Ziele deutlich niedriger als noch in Belgrad und versuchten v.a. bei den Supermächten den Puls zu fühlen. Vor dem Hintergrund der sowjetischen Invasion in Afghanistan und der Ausrufung des Kriegsrechts in Polen stand das zweite KSZE-Folgetreffen in Madrid mehr als einmal vor der realen Gefahr eines Abbruchs, der vermutlich gleichbedeutend mit dem Ende des KSZE-Prozesses gewesen wäre. Die Konferenz musste mehrmals für einige Wochen unterbrochen werden, um die nötige Gesprächsbasis zwischen den Hauptopponenten wieder herzustellen. 1983 gelang es schliesslich doch, den Helsinki-Prozess vor dem endgültigen Zusammenbruch zu bewahren, indem man sich auf ein weiteres Folgetreffen für das Jahr 1986 in Wien einigte, sowie eine Übereinkunft über die Abhaltung der Stockholmer Konferenz zu den Vertrauensbildenden Massnahmen im militärischen Bereich erzielen konnte. In den äusserst schwierigen Jahren zwischen 1977 und 1983 waren die N+N Staaten und ihr stetes Engagement für eine Fortführung der Gespräche ein Schlüsselelement dazu, dass der KSZE-Prozess am Leben erhalten werden konnte. Dabei wurden sie zwar fast ausschliesslich auf ihre Vermittlerfunktion zwischen Ost und West zurückgeworfen und hatten kaum Chancen, eigene Vorschläge durchzubringen; doch diese Rolle als „Klebstoff“ der Konferenz war im Rückblick umso wichtiger, als erst die Kontinuität des KSZE-Prozesses auch die Wirksamkeit der westlichen Menschenrechtspolitik für die langfristige Transformation des Ostens garantierte. Gerade die östlichen Menschenrechtsgruppierungen brauchten die regelmässige Plattform der KSZE-Folgetreffen, um ihre Fälle via Presse und Rundfunk einer breiteren Öffentlichkeit bekannt zu machen und den nötigen Druck auf die Politik in Ost und West aufzubauen. Gleichzeitig bot die KSZE in den späten achtziger Jahren, als sich die weltpolitische Stimmung nach dem Erscheinen von Michael Gorbatschow an der Spitze des Kremls erneut fundamental änderte, einen gut eingespielten Rahmen, um die diplomatischen Gespräche auf der multilateralen Ebene um die Neuordnung Europas in geordneten Bahnen ablaufen zu lassen.

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Fazit


Wenn sie mich heute fragen, worin ich persönlich die grösste Bedeutung der Beteiligung der Neutralen und Blockfreien Staaten an der KSZE sehe, dann möchte ich vor allem zwei Aspekte hervorheben: Zum einen ihre Rolle als Brückenbauer zwischen Ost und West. Diese Funktion sehe ich als besonders zentral in den späten siebziger und frühen achtziger Jahren an, als die Konferenz mehrmals kurz vor einem Zusammenbruch stand. Verstehen sie mich nicht falsch, ich möchte nicht soweit gehen zu sagen, dass nur die Neutralen diese Vermittlerfunktion hätten ausüben können, aber jemand musste diese Rolle in der Konferenz übernehmen, damit die Gespräche auch über die Zeit am Laufen blieben und so zu einem wirklichen Prozess werden konnten. Und diese Rolle fiel unter den herrschenden Umständen in Europa fast automatisch den N+N-Staaten zu. Zum anderen liegt der vermutlich bedeutendste inhaltliche Beitrag der N+N-Staaten zur Sicherheit in Europa in ihrem steten Bemühen, die Instrumente der militärischen Vertrauensbildung weiter auszubauen, und die Gefahr eines Überraschungsangriffes aus dem Osten tatsächlich kleiner werden zu lassen. Hier brachte vor allem die sogenannte zweite Generation der Vertrauens- und sicherheitsbildenden Massnahmen, die auf der Stockholmer Konferenz zwischen 1984 und 86 geschaffen wurden, einen ganz signifikanten Erfolg.

 

Damit bin ich am Ende meiner Ausführungen angelangt. Ich möchte mich ganz herzlich für Ihre Aufmerksamkeit bedanken und freue mich über ihre Fragen und Kommentare.

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Exkurs 1: Forschungsvorgehen


Ich möchte noch ein paar Worte darüber verlieren, wie man aus methodischer Sicht etwas so komplexes und vielschichtiges wie die Geschichte des KSZE-Prozesses erforschen kann und soll? Lange Zeit waren die Historiker fast ausschliesslich auf die Memoiren und Erzählungen der beteiligten Diplomaten selbst angewiesen. Dies hat in erster Linie damit zu tun, dass die Delegierten bereits bei den 1972 begonnenen Vorgesprächen zur KSZE beschlossen hatten, dass keine Protokolle über die Verhandlungen geführt werden sollen, damit eine möglichst vertrauliche Gesprächsatmosphäre entstehen möge. Dies führt nun aber dazu, dass wir heute in den Archiven der OSZE (der Nachfolgeorganisation der KSZE) in Prag einzig schriftliche Zeugnisse über die formellen Beschlüsse der Konferenz finden – diese geben uns zwar darüber Auskunft, an welchen Tagen zu welchen Themen beraten wurde, und ob ein Beschluss gefasst wurde oder nicht; wie es dazu kam oder eben nicht kam, gerade jene Fragen also, die den Historiker am meisten interessieren, können wir jedoch anhand dieser Dokumente nicht nachvollziehen. Dazu müssen wir letztlich in die nationalen Archive der 34 Teilnehmerstaaten gehen, wo wir das entsprechende Reporting über den Fortgang der Verhandlungen finden, resp. die entsprechenden Hinweise darauf, wie gewisse Positionen gemacht und in den Gesprächen durchgesetzt wurden. Ein solches Forschungsvorgehen wurde aufgrund der 30-Jahre-Sperrfristen in den meisten europäischen Nationalarchiven erst in den jüngsten Jahren möglich. Einige Länder sind dabei auf spezifische Anfrage hin bereit, ihre Archive z.T. auch für jene Jahre zu öffnen, die an sich noch innerhalb der 30 Jahre-Frist liegen. Dies war z.B. Beispiel der Fall in der Schweiz, wo ich bereits vor 10 Jahren für meine Doktorarbeit Einsicht in die Akten zur KSZE-Politik bis weit in die 1980er Jahre hinein bekam. Umgekehrt hapert es in anderen Fällen immer noch mit der Aktenablieferung aus den Ministerien an die Archive; dies ist vor allem in Österreich so, wo überhaupt erst im vergangenen Jahr auf Grund meines Forschungsprojektes die Akten zur KSZE-Politik bis 1975 übergeben, registriert und für die Forschung zugänglich gemacht wurden. Die ehemals westdeutschen Archive kennen eine äusserst strikte Anwendung der 30 Jahre-Regel, wogegen die Akten aus der vormaligen DDR, die bekanntlich bis in die 90er Jahre zugänglich sind, eine r